– wytycznych dotyczących roli prokuratorów przyjętychdnia 7 września 1990 r. przez VIII Kongres Narodów Zjednoczonych w sprawie Zapobiegania Przestępczości i Traktowania Przestępców w Hawanie, dalej jako „wytyczne ONZ”, 

– raportu na temat europejskich standardów dotyczący niezależności sądownictwa i prokuratury: część II – prokuratura, przyjętego przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo, tzw. Komisję Wenecką na jej 85. sesji plenarnej w dniach 17-18 grudnia 2010 r. w Wenecji, CDL-AD(2010)040, dalej jako „raport Komisji Weneckiej”;

– zalecenia Rec(2000)19 Rady Europy z dnia 6 października 2000 r. dot. roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych, dalej jako „zalecenie Rady Europy”.

Zgodnie z pkt 4 wytycznych ONZ państwa powinny zapewniać prokuratorom możliwość wykonywania swoich obowiązków zawodowych bez (…) niewłaściwej ingerencji (…). Podobnie zagadnienie to przedstawia Rada Europy, która w pkt 11 zalecenia wskazała, że państwa powinny zapewnić prokuratorom możliwość wykonywania swoich zawodowych obowiązków i zobowiązań bez nieuzasadnionej ingerencji. Z kolei Komisja Wenecka wskazuje na konieczność zapewnienia prokuratorowi niezależności zewnętrznej, w szczególności od podmiotów władzy wykonawczej oraz w pewnym zakresie niezależności wewnętrznej, tj. od prokuratorów przełożonych (pkt 22, 30, 31 raportu Komisji Weneckiej).

Implementacji zasady niezależności prokuratorskiej dokonano w treści art. 7 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem regulacji zawartych w § 2-6 oraz art. 8 i art. 9. Oznacza to, że rozporządzenie wykonawcze do ww. ustawy winno pozostawać z przepisami ustawy, w tym z regulacją z art. 7 § 1.

Tymczasem poważne zastrzeżenia w tej materii budzą uregulowania dotyczące możliwości przydzielenia konkretnej sprawy praktycznie dowolnemu prokuratorowi w dowolnej jednostce prokuratury, z pominięciem właściwości miejscowej i rzeczowej, co stanowi kuriozum dotąd niespotykane w przepisach ustrojowych prokuratury. § 97 w zw. z § 99 projektu umożliwia bowiem zmianę referenta sprawy przez prokuratora przełożonego, niekoniecznie bezpośrednio przełożonego, a także przez upoważnionego zwierzchnika służbowego w zasadzie w każdej sytuacji, albowiem wyliczenie wskazane w pkt 1-7 z uwagi na określenie „w szczególności” ma charakter li tylko przykładowy. Co więcej, § 111 projektu upoważnia szereg prokuratorów przełożonych lub zwierzchników służbowych do wyznaczenia jednostki prokuratury do prowadzenia lub nadzorowania sprawy w sposób zupełnie dowolny, z wyłączeniem właściwości rzeczowej i miejscowej „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Mając na względzie niedookreślone znaczenie tego pojęcia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie, brak jest okoliczności, które uniemożliwiałyby przydzielenie jakiejkolwiek sprawy w kraju imiennie oznaczonemu prokuratorowi, z zupełnym pominięciem właściwości miejscowej i rzeczowej. Bez znaczenia faktycznego pozostaje zatem podstawowa zasada wyrażona w § 96 ust. 1 projektu, zgodnie z którą sprawy winny być przydzielane według kolejności wpływu, z uwzględnieniem obciążenie prokuratorów, skoro przydział sprawy może być dokonany poza wszelkim merytorycznym kryterium. Zbędna jest przy tym przesłanka zmiany referenta określona w § 97 pkt 7, albowiem z § 96 ust. 1 wynika, iż doświadczenie w prowadzeniu określonej kategorii spraw powinno być brane pod uwagę już przy jej dekretacji. 

Powyższe pozostaje w sprzeczności także ze szczegółowymi wytycznymi zawartymi  w pkt 9 zalecenia Rady Europy, zgodnie z którym organizacja i działania wewnętrzne Prokuratury, a szczególnie te dotyczące przydzielania i ponownego przydzielania spraw, muszą spełniać wymagania bezstronności i niezależności (…) relacje między poszczególnymi szczeblami [prokuratury] w takiej hierarchii muszą być regulowane czytelnymi i niedwuznacznymi zasadami, aby względy osobiste nie miały na nie nieuzasadnionego wpływu.

Nie sposób przyjąć, iż właściwie nieograniczony katalog zdarzeń pozwalający na dowolne przekazanie sprawy między referatami prokuratorów w ramach jednej jednostki, a nawet między różnymi jednostkami, spełniał praworządnościwekryterium bezstronności, niezależności oraz czytelności obowiązujących w tym zakresie zasad.

Odnośnie trybu wydawania poleceń służbowych podległym prokuratorom podkreślić należy, że zarówno uregulowania ustawowe zawarte w § 2-6 oraz art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, jak i § 56-59 projektu nie chronią w dostatecznym stopniu prokuratorskiej niezależności, albowiem nie zapewniają, w przypadku przez referenta wydanego mu polecenia służbowego, wyłączenia go od sprawy, jak również nie zapewniają oceny zgodności z prawem polecenia przez Krajową Radę Prokuratury.

Zgodnie bowiem z pkt 9 zalecenia Rec (2000) Rady Europy w przypadkach, gdy prokurator stwierdzi, iż instrukcja jest bezprawna lub nie jest zgodna z jego sumieniem, powinna być dostępna odpowiednia procedura wewnętrzna, która umożliwi prokuratorowi wyłączenie się ze sprawy. Ponadto zarzut, że polecenie jest niezgodne z prawem, jest bardzo poważny i nie powinien po prostu skutkować odebraniem sprawy prokuratorowi, który wniósł skargę. Każde polecenie zmieniające pogląd prokuratora niższej rangi powinno być uzasadnione, a w przypadku zarzutu, że polecenie jest niezgodne z prawem, sąd lub niezależny organ, taki jak Rada Prokuratorska, powinien rozstrzygnąć o legalności polecenia (pkt 59 raportu Komisji Weneckiej). Groźby przeniesienia prokuratorów mogą być wykorzystywane jako instrument nacisku na prokuratora, a „nieposłuszny” prokurator może zostać odsunięty od delikatnej sprawy. Powinna być dostępna możliwość odwołania się do niezależnego organu, takiego jak Rada Prokuratorska lub podobny (pkt 87.16 raportu Komisji Weneckiej).

Należy także podkreślić, że polecenia w indywidualnych sprawach powinny znajdować się w aktach głównych sprawy i być dostępne dla stron postępowania (vide pkt 13 zalecenia Rec (2000) Rady Europy).

Zaproponowane przepisy regulaminu nie uwzględniają powyższych wytycznych, co jest w pewnej mierze możliwe, o czym będzie mowa w dalszej części opinii.

Za całkowicie niezgodne z zasadą niezależności prokuratorskiej należy uznać również uprawnienie Prokuratura Generalnego oraz kierownika jednostki zawarte w § 107 ust. 3 i 4 projektu do zwrócenia referentowi wniosku o zezwolenie na pociągniecie osoby objętej immunitetem do odpowiedzialności karnej i uzyskanie zgody na zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie bez nadania biegu, co w praktyce może uniemożliwić ściganie określonej osoby. Nadmienić należy, że Prokurator Generalny jako podmiot władzy wykonawczej, nie powinien w ogóle podejmować indywidualnych decyzji w toku postępowania przygotowawczego (vide pkt 30 raportu Komisji Weneckiej).

Niejasna pozostaje ponadto intencja projektodawcy odnośnie regulacji zawartej w § 121 ust. 3 projektu, zgodnie z którym w przypadku rozbieżności stanowisk członków zespołu prokuratorów co do treści czynności procesowej, decyzję podejmuje osobiście kierownik zespołu. Nie wyjaśniono, czy podjęcie decyzji oznacza polecenie skierowania do członka zespołu polecenia służbowego, czy też wykonanie czynności lub zlecenie jej wykonania organowi prowadzącemu postępowanie przez kierownika zespołu. Przyjęcie pierwszej interpretacji oznaczałoby sprzeczność z zasadą niezależności prokuratorskiej i z tego powodu należałoby taką propozycję w pełni zakwestionować, jeżeli zaś druga z zaproponowanych interpretacji wyraża intencję projektodawcy, przepis ten powinien ulec przeformułowaniu celem uniknięcia niejasności.

Poważne wątpliwości interpretacyjne budzi również treść § 41 ust. 1 projektu, zgodnie z którym prokurator bezpośrednio przełożonego [winno być – przełożony] uprawniony jest do aprobaty, która polega na zaakceptowaniu przez prokuratora postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, aktu oskarżenia, środka odwoławczego oraz środki zaskarżenia, po dokonanej analizie sprawy. 

Na pierwszy rzut oka wydaje, się Autor projektu nieopatrznie nie dodał, że chodzi o aprobatę asesora, albowiem instytucja aprobaty uregulowana jest w art. 173 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze i dotyczy wyłącznie decyzji asesorskich. Jednakże pogłębiona analiza tego przepisu wskazuje, że w istocie aprobata uregulowana w ustawie jest obowiązkiem bezpośrednio przełożonego, o tyle aprobata, o której mowa w § 41 ust. 1 projektu jest nie obowiązkiem, lecz wyłącznie uprawnieniem („prokurator (…) uprawniony jest do aprobaty”). Mylna interpretacja tego przepisu, sprzeczna zwłaszcza z treścią art. 7 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, mogłaby prowadzić niektórych odbiorców do przekonania, że aprobata „regulaminowa” dotyczy decyzji wydawanych przez prokuratorów.

Należy także negatywnie ocenić zbytnią rozbudowę systemu nadzoru służbowego, albowiem w miejsce dotychczasowego wewnętrznego i zwierzchniego nadzoru służbowego (§ 64 ust. 2 Regulaminu) wprowadza nadzór służbowy polegający na monitorowaniu postępowania przygotowawczego, kontroli postępowania przygotowawczego lub innej sprawy, koordynacji określonej kategorii spraw oraz badania aktowego określonej kategorii sprawy (§ 70 projektu), przy czym czynności te mają być wykonywane przez prokuratura nadrzędnego (§ 67 ust. 1). W istocie projektowany akt prawny całkowicie eliminuje wewnętrzny nadzór służbowy realizowany przez prokuratora bezpośrednio przełożonego na rzecz nadzoru prowadzonego przez prokuratora z jednostki wyższego rzędu. Nie znajdując merytorycznego uzasadnienia dla tak radykalnej zmiany wskazać należy, iż przenoszenie zadań nadzorczych do jednostek wyższego rzędu pośrednio osłabia prokuratorską niezależność poprzez ustanowienie szeregu czynności stanowiących „miękki” substytut poleceń służbowych, tj. obowiązek udzielania przez nadzorców konsultacji, przedstawiania analiz i ocen sposobu prowadzenia postępowania (§ 75 ust. 2 projektu) oraz oceny prawidłowości prowadzonego postępowania (§ 76 ust. 1 zd. pierwsze projektu). Włączając w to uprawnienie udzielania prokuratorom bieżących konsultacji  przez kierowników jednostek w ramach sprawowanych przez nich czynności kontrolnych (§ 39 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 66 pkt 4 projektu) oraz upoważnionych zwierzchników służbowych (§ 39 ust. 3 projektu, przy czym Autor projektu nie wskazał, w jakim trybie – można jedynie domyślać się, że chodzi o czynności w ramach nadzoru, o którym mowa w § 66 i nast. projektu) nie sposób nie odnieść wrażenia, że tak nawarstwiona ingerencja w tok postępowania przygotowawczego może rodzić uzasadnione obawy o rzeczywistą materialną niezależność prokuratorów, którzy będą „zasypywani” szeregiem ocen, wskazówek, rad i  sugestii celem uzyskania pożądanego efektu postępowania.

Wątpliwości budzi również regulacja zapisana w § 76 ust. 3 projektu, dotycząca obowiązku udzielenia stronie lub innej osobie informacji o wynikach prowadzonej w trybie § 76 ust. 1 projektu kontroli sprawy pozostających w toku, albowiem może to prowadzić do niekontrolowanego w żaden sposób przez referenta sprawy ujawnienia istotnych informacji stronom postępowania lub osobom postronnym i tym samym stwarzać realne zagrożenie dla prawidłowego toku postępowania.

Nie znajduje uzasadnienia także treść § 80 ust. 2 projektu, zgodnie z którym wizytacją ma przeprowadzać się stosownie do potrzeb, bez określenia minimalnego okresu, przed upływem którego taki rodzaj nadzoru powinien zostać przeprowadzony. W konsekwencji może to prowadzić z jednej strony do znacznych różnic w badaniu działalności podległych jednostek, a niczym nieokreślony maksymalny okres pomiędzy wizytacjami i odkładanie w czasie kolejnej wizytacji może przyczyniać się do utrwalenia negatywnych procesów, które można by było dostrzec i wyeliminować przy regularnym wizytowaniu jednostek. 

Niczym nieuzasadnione jest określenie w treści § 81 ust. 2 w sposób fakultatywny składu zespołu wizytacyjnego poprzez użycie sformułowania „można wyznaczyć”, albowiem  właściwy kierownik jednostki jest obowiązany, a nie uprawniony do wyznaczenia składu zespołu wizytacyjnego. 

Mając na uwadze powyższe uwagi, w szczególności celem dostosowania przepisów projektu do treści art. 7 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze oraz międzynarodowych standardów praworządności, należy postulować zmianę opublikowanego projektu rozporządzenia poprzez naniesienie na niego co najmniej następujących zmian:

− w § 96 należy wyeliminować ust. 2 stanowiący powtórzenie regulacji z ust. 1; 

− w § 97 należy wyeliminować wyrażenie „w szczególności”, a pkt 7 nadać brzmienie „nieuwzględnienia wniosku prokuratora o wyłączenie go od sprawy”;

− w § 99 w miejsce wyrażenia „prokurator przełożony lub upoważniony zwierzchnik służbowy” nanieść „prokurator bezpośrednio przełożony”;

− w § 100 ust. 5 zd. drugie oraz § 113 ust. 4 zd. drugie i ust. 6 zd. drugie w miejsce wyrażeń „Decyzja nie wymaga uzasadnienia” nanieść „Decyzja wymaga uzasadnienia”;

− w § 111 ust. 1 w miejsce wyrażenia „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” należy nanieść „w przypadku, gdy wszyscy prokuratorzy i asesorzy zostali wyłącznie od prowadzenia sprawy” oraz wyeliminować wyrażenie „rzeczowej lub”;

− w § 56 ust. 1 przed wyrażeniem „Prokurator Krajowy” nanieść „W przypadku, gdy Prokurator Krajowy otrzymuje od Prokuratura Generalnego polecenie dotyczące treści czynności procesowej, zwraca je bez wykonania Prokuratorowi Generalnemu. W przypadku otrzymania innego polecenia”

− należy wyeliminować § 56 ust. 2

− § 57 ust. 4 należy nadać brzmienie „W przypadku, gdy nie uwzględniono wniosku prokuratora o wyłączenie go od sprawy, prokurator bezpośrednio przełożony przesyła odpis pisma zawierającego kwestionowane polecenie, wniosku prokuratora o jego zmianę lub wyłączenia oraz decyzji o jego nieuwzględnieniu do Krajowej Rady Prokuratury”.

− należy dodać § 57 ust. 5 o treści „Krajowa Rada Prokuratury wydaje opinię w przedmiocie zasadności nie później niż w terminie dwóch miesięcy od przesłania jej odpisów dokumentów, o których mowa w ust. 4 i przesyła ją do prokuratora bezpośrednio przełożonego oraz prokuratora nadrzędnego, a także do wiadomości prokuratora kwestionującego polecenie. Kopię opinii składa się do akt głównych i podręcznych sprawy”.

− w § 58  w miejsce wyrażenia „w aktach podręcznych” należy nanieść „w aktach głównych i podręcznych”;

− w § 107 ust. 3 w miejsce wyrażenia „podejmuje decyzję o przekazaniu wniosku albo zwracając wniosek przedstawia swoje uwagi do jego treści” należy nanieść „niezwłocznie przekazuje wniosek adresatowi”;

− należy wyeliminować § 107 ust. 4;

− w § 121 ust. 3 zd. drugie w miejsce wyrażenia „decyzję podejmuje osobiście kierownik zespołu” otrzymuje brzmienie „czynność wykonuje osobiście kierownik zespołu lub zleca jej wykonanie właściwemu organowi postępowania przygotowawczego”;

− § 41 ust. 1 należy nadać brzmienie „Aprobata polegająca na akceptacji projektu decyzji asesora prokuratury, o której mowa w art. 173 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze jest udzielana przez prokuratura bezpośrednio przełożonego lub jego zastępcę po dokonaniu analizy akt sprawy”;

− należy wyeliminować § 76 ust. 3, względnie dodać in finewyrażenie „po uzyskaniu pisemnej zgody referenta sprawy co do informacji objętych zawiadomieniem, która winna być wydana niezwłocznie”;

− w § 80 ust. 2 po wyrażeniu „stosownie do potrzeb” należy nanieść „nie rzadziej niż co 5 lat”;

− w § 81 ust. 2 w miejsce wyrażenia: „można wyznaczyć” należy nanieść „wyznacza się”;

− § 66-78 należy zastąpić dotychczasowym brzmieniem § 64-76 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.